Odszkodowanie od Skarbu Państwa za zakaz prowadzenia firmy wskutek pandemii koronawirusa – należy się czy nie?

W skrócie:

***

Wstęp

Święta w pełni, chwila oddechu nie tylko od biznesowej codzienności, ale także od nieustannego bombardowania nas wieściami z frontu walki z pandemią Sars-CoV-2.

I tylko nieprzerwana izolacja nie pozwala nam zapomnieć o rzeczywistości tak odmiennej od tej, którą tak dobrze znaliśmy i doświadczaliśmy raptem kilka tygodni temu.

Niezależnie od tego, jak długo potrwa „zamrożenie” gospodarki i jak intensywny i rozłożony w czasie będzie tryb jej „odmrażania”, u wielu przedsiębiorców przysłowiowe mleko już się wylało. Wielu firmom oficjalnie zakazano działalności – np. hotelom, restauracjom czy siłowniom. Wiele z nich już się nie podniesie. Inne przetrwają, ale już poniosły wymierne straty. Pojawi się rychło nieuniknione pytanie – czy ktoś za to odpowiada?  

Kwestia odpowiedzialności finansowej Skarbu Państwa za wstrzymanie biznesu przewijała się już w mediach kilkakrotnie. Stanowiska są różne (na pewno nie znam wszystkich). Zdaje się jednak przeważać takie, że skoro nie wprowadzono oficjalnie stanu wyjątkowego, to ubieganie się o jakiekolwiek odszkodowanie od naszego państwa mija się z celem[1].

Wątpliwości wciąż pozostają. Jako że lubię czasem jako prawnik trochę pokombinować, to postanowiłem chwilę się nad tym zastanowić. Ot, taki świąteczny symptom pracoholizmu.

Niezbędne warunki

Na początek garść podstaw. Zawsze, gdy sąd ma przyznać odszkodowanie, musi być łącznie spełnione kilka warunków.

Po pierwsze, musi wystąpić faktyczna szkoda. Po drugie, musi dać się wyliczyć wartość tej szkody. Trzeba wskazać konkretną kwotę stanowiącą jej równowartość. Po trzecie, szkoda musi wynikać z konkretnego działania lub zaniechania osoby mającej ponosić odpowiedzialność. Po czwarte, między działaniem tej osoby (sprawcy), a wystąpieniem szkody musi istnieć bezpośredni związek, który również trzeba wykazać.

Na potrzeby niniejszych rozważań poczyńmy więc kilka założeń.

Po pierwsze – zakładamy, że konkretna i policzalna szkoda już wystąpiła. Może to być np. konieczność poniesienia stałych kosztów działalności, przy jednoczesnej niemożności wypracowania przychodów. Mogą to być też poniesione koszty nieplanowane wcześniej,

Po drugie – zakładamy, że szkoda ta wynika bezpośrednio z faktu wprowadzenia od dnia 14 marca 2020 r. zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w określonych branżach[2]. Musimy to odróżnić od szkody wynikającej z obecności samego wirusa (np. nieobecności chorego pracownika), bo za to budżet nie odpowiada.

Kolejne ważne rozróżnienie. Zgodnie z prawem odszkodowanie (naprawienie szkody) obejmuje dwa rodzaje uszczerbków: zarówno straty, które poniosłeś, jak i korzyści, które mógłbyś osiągnąć, gdyby szkody nie wyrządzono (czyli np. niezarobione zyski)[3].

Skarb Państwa

Pozostaje nam wyjaśnić, czy podmiot traktowany w przepisach prawa w sposób szczególny, tj. państwo (Skarb Państwa), jako odpowiedzialny za uchwalenie i egzekwowanie tego prawa, może zostać zobowiązany do wypłaty odszkodowania?

Sytuacja jest o tyle nietypowa, że szkoda powstała wskutek uchwalenia konkretnego prawa. Działanie zgodne z prawem nie może skutkować przecież obowiązkiem zapłaty odszkodowania, prawda? Chyba że wynikałoby to wprost z przepisów prawa?

Prawo, które szkodzi

Jak wspominałem, budżet w przepisach prawa jest zwykle traktowany w sposób szczególny. Dotyczy to także obowiązku wypłaty odszkodowań. Generalną zasadą jest, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej[4].

Tu jednak mamy szkodę wyrządzoną wskutek zakazu wprowadzonego na mocy obowiązującego prawa. Wstępnie – odpada.

Pierwsza furtka – odszkodowanie należne już dziś

Odszkodowanie (i zadośćuczynienie) od Skarbu Państwa może jednak nam przysługiwać nawet za działanie zgodne z prawem[5].  Muszą jednak istnieć ku temu słuszne powody, a dodatkowo nasza sytuacja musiałaby być szczególnie ciężka. Jako przykład wymienia się niezdolność do pracy lub ciężkie położenie materialne. Ale, jako się rzekło, jest to tylko przykład.

Mamy zatem pierwszą furtkę.

Teoretycznie zatem nawet dziś można występować do Skarbu Państwa o odszkodowanie i zadośćuczynienie za zakaz prowadzenia firmy. Niekoniecznie z pozwem – wystarczy np. tak zwane zawezwanie do próby ugodowej.

W praktyce jednak trudno jest mi sobie wyobrazić masowe uwzględnianie tego rodzaju roszczeń (nie wspominając o masowym wnoszeniu takich pozwów, skoro większość poszkodowanych firm nawet nie wie o takiej możliwości[6]).

Sposób, w jaki opisana jest możliwość wypłaty odszkodowania sugeruje, że ustanowione i wykonywane prawo powinno nas w sposób szczególnie dotkliwy i niezasłużony krzywdzić. Tymczasem obecne dolegliwości mają charakter masowy.

Zakaz prowadzenia firmy niekonstytucyjny?

Wróćmy więc do prawnego zakazu prowadzenia firmy. Załóżmy, że – jak to się już gdzieniegdzie podnosi – zakaz został wprowadzony w sposób naruszający Konstytucję.

Prawo stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu prawnego, jej naprawienia można żądać – ale dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją[7].

Oczywiście wystarczyłoby, żeby jedna osoba przetarła wszystkim szlaki i odniosła sukces. Jaki? Wnosząc skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie niezgodności przepisu ustanawiającego zakaz z Konstytucją. Potem tylko wystarczy, żeby obecny Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zakazu z Konstytucją…  Pozostawmy może tą ścieżkę bez dalszego komentarza. Przynajmniej na razie.

Stan wyjątkowy

Idźmy dalej. W mediach trwa debata o konieczności wprowadzenia stanu wyjątkowego. Cóż by to zmieniło?

W Konstytucji RP mamy określone reguły postępowania w warunkach tzw. stanów nadzwyczajnych. Mamy trzy rodzaje stanów nadzwyczajnych: stan wojenny, stan klęski żywiołowej oraz stan wyjątkowy. W obecnych realiach stan wojenny odpada, ponieważ nie jesteśmy w stanie wojny[8]. Co do stanu klęski żywiołowej zdania są podzielone. Nie wchodząc w szczegóły, najważniejsze jest, że trzeci – stan wyjątkowy – do obecnej sytuacji pasuje jak ulał[9].

Konstytucja stanowi, że stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości.

Ustawa określa zasady działania władzy w tym czasie, zakres możliwego ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, a także może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych (!) wynikających z ograniczenia tych wolności.

Mówimy tu o ustawie o stanie wyjątkowym[10]. Zgodnie z nią warunkiem jest m.in. istnienie szczególnego zagrożenia bezpieczeństwa obywateli, które nie może być usunięte w zwykłym trybie pracy organów państwa. Znów – pasuje jak ulał do koronawirusa. Rada Ministrów powinna wówczas podjąć uchwałę o skierowaniu do Prezydenta RP wniosku o wprowadzenie stanu wyjątkowego (tak mówi i ustawa i Konstytucja).

Gdyby stan wyjątkowy wprowadzono, to mamy też ustawę odszkodowawczą[11]. Zgodnie z tą ustawą, każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw w czasie m.in. stanu wyjątkowego, przysługuje odszkodowanie – jednak bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. Czyli dodatkowe wydatki – tak. Utracone zarobki – nie. W najlepszym wypadku – wyrównanie poniesionych kosztów działalności, na które nie było można wypracować przychodów.

Upraszczając – wprowadzenie stanu wyjątkowego do dzisiaj formalnie to nie nastąpiło i raczej się na to nie zanosi[12]. Nie uruchomiona została zatem także ustawa odszkodowawcza.

Furtka druga – „nieformalny” stan wyjątkowy

Kombinujmy dalej. A gdyby przyjąć, że Skarb Państwa odpowiada za zaniechanie polegające na niezgodnym z prawem niewprowadzeniu stanu wyjątkowego?

Bowiem – uwaga, uwaga! – Kodeks cywilny mówi o tym, że szkoda może zostać wyrządzona także przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. I ocenia to sąd[13].

A jeżeli stan wyjątkowy został wprowadzony w sposób  obchodzący tryb opisany w Konstytucji? Czy można przyjąć, że stan wyjątkowy faktycznie jest wprowadzony, choć bez rozporządzenia Prezydenta? Jeżeli dokonano „obejścia” trybu konstytucyjnego i ograniczono nam wolności obywatelskie w drodze „zwykłych” ustaw i rozporządzeń?

Przyjrzyjmy się dokładniej temu, co się dzieje od dnia 14 marca 2020 r.

Otóż od tego dnia wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w określonych branżach. Dokonano tego rozporządzeniem Ministra Zdrowia (w późniejszym okresie – rozporządzeniem Rady Ministrów) wydanym na podstawie tzw. ustawy antyzakaźnej[14]. Ogłoszono stan zagrożenia epidemią, a następie stan epidemii. Mimo groźnej nazwy, nie są to konstytucyjne stany nadzwyczajne.

Ustawa antyzakaźna pozwala na wprowadzenie ściśle wyliczonych ograniczeń. Wśród nich wymienione są: „czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych”, a także „czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy”.

Rzecz w tym jednak, że rozporządzenie z 13 marca 2020 r. nie „ogranicza” np. funkcjonowania określonych zakładów pracy. Na takie ograniczenia, bez wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, Konstytucja pozwala[15]. Ale omawiane rozporządzenie całkowicie zakazuje prowadzenia działalności określonego rodzaju. Wyłącza w ten sposób – a nie ogranicza – konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej. A Konstytucja wyraźnie stanowi, że ograniczenia w „zwykłym trybie” nie mogą naruszać istoty wolności i ograniczanych praw. To dopuszczają tylko stany nadzwyczajne.

Zaznaczam, że wprowadzenie zakazu prowadzenia określonych firm nie jest samo w sobie negatywne. Być może pandemia wywołała uzasadnioną potrzebę ograniczenia naszych praw i wolności (to temat na inną dyskusję). Negatywne jest co innego – otóż należało skorzystać z określonych narzędzi przewidzianych w Konstytucji, która jest nadrzędnym aktem prawnym nad ustawami i rozporządzeniami. Czyli wprowadzić jeden ze stanów nadzwyczajnych (wyjątkowy lub klęski żywiołowej).

Słabą stroną takiego rozumowania jest to, że Konstytucja (i ustawa) określają, że stan wyjątkowy zawsze tylko „może” zostać wprowadzony. Władza nigdy nie ma obowiązku jego wprowadzenia. Czy zatem niewprowadzenie tego stanu nie jest zaniechaniem niezgodnym z prawem?

Moim zdaniem są podstawy, żeby twierdzić, że nastąpiło tu zaniechanie organów państwowych.

Konstytucja gwarantuje nam m.in. wolność działalności gospodarczej[16]. Wolność tą można ograniczyć tylko w drodze opisanej w Konstytucji – wprowadzając stan wyjątkowy. Ale wtedy przysługuje nam odszkodowanie – patrz ustawa odszkodowawcza. Skoro rządzący uznali, że jest konieczność ograniczenia nam praw obywatelskich – w tym prawa do prowadzenia biznesu – to powinni to zrobić w sposób ściśle opisany w Konstytucji. Czyli ogłosić stan wyjątkowy.

Ujmując rzecz inaczej – wprowadzenie stanu wyjątkowego (mimo słowa „może”) nie zależy od „widzimisię” rządzących, ale jest uwarunkowane potrzebą ograniczenia naszych konstytucyjnych praw. Jeżeli istnieje potrzeba ograniczenia tychże praw, to należy formalnie wprowadzić jeden ze stanów nadzwyczajnych. Inne zachowanie jest zaniechaniem władzy.

Zaniechanie to otwiera nam kolejną furtkę do uzyskania odszkodowania od Skarbu Państwa. Bowiem:

– albo przyjmujemy, że ograniczenie wolności prowadzenia firmy wynika z faktycznie wprowadzonego stanu wyjątkowego. Wtedy otwiera się nam droga do odszkodowania opisana w „ustawie odszkodowawczej” (pamiętajmy jednak, że tylko w zakresie faktycznej straty materialnej, bez utraconych zysków),

– albo skarżymy Skarb Państwa o zaniechanie polegające na niewprowadzeniu stanu wyjątkowego, co z kolei uniemożliwiło nam wystąpienie o odszkodowanie na podstawie „ustawy odszkodowawczej”. Zaniechanie rządu wyrządziło wiec nam taką samą szkodę, tylko okrężną drogą.

Szanse i prognozy

Uczciwość nie pozwala mi nie napisać, że z moich kilkunastoletnich doświadczeń wynika, że sprawy przeciwko Skarbowi Państwa są nieco trudniejsze do wygrania w sądach, niż pozostałe. Co nie oznacza, że się takich spraw nie wygrywa – wręcz przeciwnie. Jednak dzieje się to w realiach, jakby sędziowie mieli „ z tyłu głowy” świadomość, że działalność sądów jest też finansowana z budżetu i należy o te pieniądze dbać. Dotyczy to zwłaszcza spraw, w których występuje Prokuratoria Generalna. Być może to subiektywne odczucie, ale dziwnym trafem, patrząc na terminy wyznaczane do poszczególnych czynności w procesie czy uwzględnianie wniosków dowodowych, wydaje się, że pełnomocnicy „budżetu” mają nieco łatwiej, niż strona przeciwka.

Tym niemniej „długofalowo” ilość takich spraw w sądach rośnie, a obecne czasy nie są zwyczajne i z ich konsekwencjami będziemy borykali się długo. Również w sądach.

Serdecznie dziękuję Wam za lekturę tego tekstu.

adw. dr Wojciech Piłat

[1] Chociaż są i przeciwne poglądy, np. ten wyrażony przez prof. Ewę Łętowską w wywiadzie dla portalu Oko.press – https://oko.press/prof-letowska-to-blef-ze-groza-gigantyczne-odszkodowania/

[2] Na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, wydanego na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zakazano do odwołania prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. Zakaz ten następnie przedłużano oraz rozszerzano, m.in. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, a następnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

[3] Art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego (KC).

[4] Art. 417 § 1 KC.

[5] Art. 4172 KC.

[6] O dobrowolnej i masowej wypłacie tego rodzaju odszkodowań przez państwo nie warto nawet wspominać. Jakimś skromnym substytutem są poszczególne wersje „tarcz antykryzysowych”, których ubogość tylko potwierdza brak woli wypłaty dobrowolnych rekompensat przez budżet.

[7] Art. 4171 § 1 KC.

[8] „Wojny polsko-polskiej” nie możemy brać pod uwagę, ponieważ zgodnie z Konstytucją zagrożenie musiałoby pochodzić z zewnątrz.

[9] Przepisy dotyczące stanu klęski żywiołowej wywołują bardzo podobne skutki w zakresie ograniczenia naszych konstytucyjnych praw, jak te dotyczące stanu wyjątkowego, choć niekiedy mają one łagodniejszy stopień.

[10] Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym.

[11] Ustawę z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

[12] Przy okazji – w dniu 3 kwietnia 2020 r. zgłoszony został przez grupę posłów KO poselski projekt zmiany ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela oraz niektórych innych ustaw. W projekcie mowa m.in. o stanie epidemii (druk nr 327).

[13] Art. 4171 § 4 KC.

[14] Podstawą jest art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

[15] W art.  31 ust. 3 Konstytucji.

[16] Art. 22 Konstytucji.

Otagowane